龚培华:构建规范高效的刑事执行监督体系

    2015年5月召开的全国刑事执行检察工作会议是监所检察工作更名为刑事执行检察工作后的首次全国性会议,具有里程碑式的重大意义,为今后一个时期刑事执行检察工作的发展统一了思想,指明了方向,设定了规划,奠定了基础。刑事执行检察工作迎来了难得的历史发展机遇,也面临着新的艰巨任务和挑战,迫切需要我们在深刻认识刑事执行检察工作重大意义的基础上,及时转变传统司法监督理念,在工作中不断开拓创新,切实履职,承担起刑事执行检察工作“四个维护”的历史重任,实现上海市检察机关刑事执行检察工作的新发展。  

　　转变司法理念适应新要求  

　　2011年,曹建明检察长曾在全国检察机关派出派驻监所检察机构建设工作会议上提出了“三个维护”的监所检察工作理念,即监所检察工作要“维护刑罚执行和监管活动的公平公正、维护监管秩序稳定、维护被监管人合法权益”(以下简称“三个维护”)。今年,在首次全国刑事执行检察工作会议上,曹建明检察长进一步提出了刑事执行检察工作要“更加注重维护刑事执行公平公正、更加注重维护刑事执行场所监管秩序稳定,更加注重维护刑事被执行人合法权益,更加注重维护社会和谐稳定”的“四个维护”工作理念(以下简称“四个维护”)。相较于之前监所检察的“三个维护”,刑事执行检察的“四个维护”在内涵和外延上均有新的发展,是对刑事执行检察在全面推进依法治国、建设和谐社会中所发挥职能作用的一次重新认识和定位,对刑事执行检察的工作目标和监督范围进行了准确界定,是对新时期刑事执行检察工作理念的创新、发展和完善。而实现从“三个维护”向“四个维护”的工作理念转变,事关刑事执行检察工作当前和长远发展,是我们首先需要解决的问题。  

　　从“我配合”到“我监督”的转变。受传统监督理念、监督者与被监督者长期“同在一个屋檐下”以及监督效果受制于人等多重因素的影响,传统监所检察干部潜意识里普遍存在着监管场所等执法部门做的是主业,监督是辅业的错误观念,在具体工作中往往表现为“重配合,轻监督”。面对新的形势和任务,刑事执行检察干部需更加准确地认清自己的监督责任,牢固树立作为监督者的主体意识,将“监督”的重点放在发现违法情形和跟踪督促纠正上,既要克服等靠思想、畏难情绪导致的监督缺位问题,又要避免干预执法、“越俎代庖”式的监督越位问题,在每一个执行监督环节都要坚守好法律监督工作的“主阵地”。  

　　从“我做了”到“我做好”的转变。传统监所检察业务点多、线长、面广,实际监督中经常存在具体监督工作疲于应付、浮于表面,对违法行为的监督纠正重提出、轻效果的情况。对减刑、假释、暂予监外执行的同步监督重形式审查、轻实质审查,工作目标止于“我做了”。新的刑事执行检察工作既包括监所检察的传统业务,也有刑事诉讼法和《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》赋予的多项新职责,面对繁重的任务,统筹兼顾、“弹好钢琴”的“技术难度”更大,需要刑事执行检察干部以实现“四个维护”为目标,对每一个监督重点和难点强化监督意识,持之以恒,监督到位,监督到底。  

　　从“我办事”到“我办案”的转变。传统监所检察的办案载体主要包括对监管场所职务犯罪案件的查办工作;对罪犯再犯罪案件的捕诉工作,其本质上属于检察机关的自侦、侦查监督和公诉职能在监管场所这一特殊区域的延伸。而其他监督工作,包括刑罚变更执行同步监督和纠正违法、检察建议等日常司法监督活动则均以审批制下的办事化活动为载体,普遍缺乏相应的办案规范、严谨的办案标准、完备的办案程序,以至于监督工作的规范性不强。监所检察以执行场所为监督对象,而刑事执行检察以执行环节为监督对象,两者存在明显区别。在推进监所检察向刑事执行检察转变的过程中,刑事执行监督工作模式亦应当从以“办事”为主向以“办案”为主转变,建立严格的办案实体标准和程序要求,将主要的监督工作以一个个的监督案件为载体来实现,从根本上促进监督工作的规范化建设,提高监督的权威性、公正性和透明度。  

　　坚持创新形成特色  

　　检察改革、机构更名、职能调整,为刑事执行检察部门提供了一次难得的历史机遇和广阔的发展空间。上海市检察机关监所检察工作一直有着优良的创新传统,在新的历史机遇期,要理清思路、抢抓机遇、发挥优势、坚持创新、形成特色。  

　　建立刑事执行监督体系。今年,上海市检察机关将“建立健全刑事执行监督体系”作为上海市检察院重点工作项目之一。刑事执行检察部门要在革新传统监所检察工作格局的基础上,加快建立刑罚执行监督、刑事强制措施执行监督和强制医疗执行监督“三位一体”,监内执行监督和监外执行监督“两翼齐飞”的刑事执行监督体系,依法严格履行各项监督职能,充分利用派驻监管“前沿”和融入刑事诉讼执行“全程”的优势,建立内外协调、纵横畅通、上下联动的监督平台,形成相互衔接的办案链条,构建体制顺畅、机制健全、规范高效的刑事执行监督体系。  

　　明确刑事执行监督标准。监督标准的缺失与模糊一直是制约监所检察工作的重要因素,刑事执行检察部门要以工作模式由“办事”向“办案”的转变为契机,准确界定执法瑕疵、一般违法、重大违法和犯罪行为的界限,分类细化刑罚变更执行同步监督、羁押必要性审查等办案活动的相应必要证据种类、规格和证明力,着力统一各单位刑事执行检察部门监督措施适用标准,有效杜绝升级或降格适用监督措施、乱用混用监督文书等问题,为刑事执行监督提供尺度清晰、规格统一、合法有据、操作性强的工作标尺,构建完整的刑事执行监督质量控制体系,全面提高监督工作的质效。  

　　规范刑事执行监督行为。规范司法是公正司法的基础。就上海市检察机关刑事执行检察部门而言,要做好三个方面的工作:一是实现监督的全面性。在创新传统业务监督方式、建立健全新增业务工作机制的基础上,围绕审前未羁押判实刑和法院直接决定暂予监外执行等以往监督工作的盲点建立常态化监督模式,确保刑事执行监督的全覆盖。二是落实监督的责任制。结合检察官责任制等检察改革措施,围绕业务办案化和检察室规范化建设这两条主线,找准不敢监督、不愿监督等老大难问题的根源,及时制定、修订各项规范性工作文件,厘清监督权力清单,明确工作责任边界,完善风险评估机制,形成权责明确、科学合理的刑事执行监督责任体系。三是增强监督的司法属性。在总结羁押必要性远程视频公开审查、同步监督检察意见书说理和公布等措施实践经验的基础上,结合深化检务公开改革工作,在各项刑事执行监督工作中做好监督前的意见征询、监督时的释法说理、监督后的信息公开等环节的各项工作,保障监督行为依法、公开、透明、公正。  

　　牢牢把握发展机遇  

　　任何一项检察业务工作的有效开展,都离不开健全、完善、充分的保障基础。在新形势、新任务、新要求下,上海市检察机关刑事执行检察工作要实现新发展,必须依靠有力的内部工作支持和外部资源保障。其中,队伍建设是基础,信息化建设是关键。  

　　加强新时期的刑事执行检察队伍建设。上海市各级检察机关要着力解决刑事执行检察工作任务繁重与队伍人员力量不足、办案能力不高之间的尖锐矛盾,以检察改革为契机,及时调整人员结构,合理配强办案力量,积极推进刑事执行检察干部职业化建设,加强专业化培训和岗位练兵,突出骨干队伍培养,注重严管厚爱,鼓励争先创优,不断促进刑事执行检察队伍办案能力的整体提升。刑事执行检察干部要弘扬“忠诚、执着、担当、奉献”的张飚精神,强化党性修养、加强业务学习,不断提升自身职业素养和专业化水平。  

　　加强新形势下的刑事执行检察信息化建设。信息化是办案力量的倍增器。面对日益严峻的案多人少的矛盾,刑事执行检察必须依靠信息化手段来提升监督能力和办案效率,实现人员队伍精干,业务能力突出的队伍建设目标。一是依托最高检统一业务应用系统,将各类刑事执行检察办案工作逐步纳入案件管理体系,实现统一的办案流程管理和全程监督。二是依托上海市检察机关法律监督平台和原有的监所检察联动工作软件,打通看守所检察、监狱检察、监外检察、新增检察业务以及查办监管职务犯罪之间的信息屏障,发挥监督信息和资源的集聚效应,整合监督资源,丰富监督手段。三是以推进刑罚执行机关、审判机关、检察机关减刑假释网上协同办案平台建设为契机,着力构建与审判机关、公安机关、司法行政机关和社区矫正机构“共同参与、多位一体”的网上协同办案平台,通过网络化办案来进一步提高办案效率,实现司法公正。 (作者为上海市人民检察院副检察长)